De communicatie rondom de Noord/Zuidlijn wordt alom geprezen. In ons collectieve bewustzijn markeren de verzakkingen aan de Vijzelgracht (2008) het kantelpunt in de manier van communiceren, van een gesloten en defensieve naar een succesvolle en actieve strategie. Maar klopt dat beeld wel? Vier hoofdrolspelers uit die periode, waaronder Henk van Veldhuizen (projectdirecteur Noord/Zuidlijn 2003-2008), plaatsen daar kritische kanttekeningen bij. Een longread over een belangrijk hoofdstuk uit de geschiedenis van de metrolijn.

Er is veel geschreven over de aanleg van de Noord/Zuidlijn, zoals Het wonder van de Noord/Zuidlijn, een korte geschiedenis van het project door journalist Bas Soetenhorst, en het rapport De prijs van kwaliteit van de onderzoekscommissie uit de Amsterdamse gemeenteraad. Beide mooie overzichten van de geschiedenis van het project met goede analyses van wat er goed en (vooral) niet goed ging bij de voorbereiding en de bouw.
Ook verscheen De buurman en de ingenieur, een onderzoek naar de projectcommunicatie rond de Noord/Zuidlijn door Ton Baetens van Emma Communicatie. Dit boek biedt een overzicht van alle communicatieve inspanningen bij de uitvoering van het werk en is bedoeld om lessen te trekken voor komende infrastructurele hoogstandjes in Nederland. Die lessen zijn samengevat in de inleiding van het boek door de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO), de opdrachtgever van het onderzoek. Wij vroegen ons af of het boek aan zijn doel beantwoordt en werden niet overtuigd.

Ommekeer

Centraal in de studie van Ton Baetens staat de hypothese die (enigszins vrij) kan worden samengevat als: goede communicatie is een kwestie van willen. Baetens onderscheidt in het project Noord/Zuidlijn twee fasen. Tot 2008 ziet hij omzichtigheid, krampachtigheid en angst voor openbaarheid en dus een grote afstand tussen het project en de direct betrokkenen zoals de bewoners en winkeliers rond de bouwputten. In 2009 verandert dat met de komst van een nieuwe directie en een nieuw hoofd communicatie, daarvoor verantwoordelijk voor de communicatie bij de Betuwelijn. De luiken gaan open, zorgen worden gedeeld met omwonenden en via moderne communicatiemiddelen blijft de stad dagelijks op de hoogte van de voortgang. De aanleiding tot deze drastische koerswijziging is de verzakking in 2008 van panden bij een bouwput aan de Vijzelgracht. Die leidt tot het stilleggen van het werk en een ingrijpende heroriëntatie. Zoals directeur communicatie Alex Sheerazi zegt: “We konden niet anders, het roer moest om”
Deze hypothese, door Baetens onderbouwd met veel uitspraken van Noord/Zuidlijnwatchers, herleidt de switch in het communicatiebeleid tot een wijziging in attitude. Eerst wilden de projectverantwoordelijken niet en na de ramp in 2008 gelukkig wel. De lessen die de RMO trekt liggen in het verlengde van deze stelling: “Er kwam pas echt schot in de zaak toen het projectteam besloot tot een situatie van totale openheid” (observatie 1 van de RMO). “Transparantie werd pas mogelijk op het moment dat ambtenaren meer zeggenschap en handelingsruimte kregen om met burgers te communiceren” (observatie 2 van de RMO). En: “De overheid moet dus een bepaalde mate van vertrouwen hebben in de samenleving” (observatie 3 RMO). Openheid, zeggenschap, vertrouwen, hier kun je als lezer alleen maar een warm gevoel van krijgen.

Wij van WC-eend…

Maar is het echt zo simpel? Gaat projectcommunicatie vanzelf goed als iedereen van goede wil is, kiest voor openheid, zeggenschap en vertrouwen in de samenleving? Of is het misschien ingewikkelder en zijn er andere mechanismen die de kwaliteit van de communicatie rond grote projecten bepalen?
Laten we eerst eens kijken naar de aanpak van het onderzoek, want die kan van invloed zijn geweest op de conclusies. Ton Baetens heeft gekozen voor onderzoek door middel van desk-research en interviews, waarbij vooral de interviews leidend zijn voor de lijn van zijn betoog. Veel constateringen worden gesteund door uitspraken van hoofdpersonen en minder door feiten of data. Dat is een goede methode om geschiedenis te schrijven, maar ze vraagt wel een zorgvuldige keuze van de gesprekspartners. Bij dit onderwerp, de interactie tussen de bouwers en de mensen langs de lijn, zou je zowel informanten vanuit het project verwachten als mensen uit de omgeving. En zowel gesprekspartners uit de tijd voor de grote ommekeer als uit de periode daarna. Dan kun je min of meer objectief reconstrueren wat er is gebeurd.
De werkelijkheid is echter anders. Van de tien gesprekspartners van Baetens horen er zeven tot het gemeentelijk apparaat en slechts drie tot de buitenwereld. En van die drie buitenstaanders zijn er maar twee bewoner van Amsterdam, zij het van locaties met een riante afstand tot de bouw, namelijk de Prinsenpracht en de Weteringstraat. En van die twee is er één al enkele decennia actief in de gemeentepolitiek en op het Amsterdams stadhuis. Dit lijkt dan ook eerder een selecte verzameling van commentatoren met specifieke posities en belangen dan een divers samengestelde groep van min of meer objectieve informanten. Waar zijn alle anderen die graag aan Ton Baetens hadden verteld hoe de omgevingscommunicatie in de afgelopen jaren is gegaan? De bewonersvereniging Ferdinand Bolstraat, de bewonersgroep Damrak, de Vereniging De Bovengrondse, de winkeliersvereniging Rokin en al die andere “gewone mensen” die dagelijks met de bouw geconfronteerd werden? Of, ook een goede bron, de omgevingsmanagers van het project die elke dag op de bouwplaatsen te vinden waren? Krijg je zo wel een betrouwbaar beeld?
Dit klemt temeer omdat veel geïnterviewden pas bij het project betrokken raakten in de periode na de grote koerswijziging. Er is maar één gesprekspartner die ook het verleden ruimschoots kent (één van ons), maar die werd pas geïnterviewd toen het boek al klaar lag voor de drukker, er was geen check meer op feiten, cijfers en citaten en geen invloed op de conclusies van het boek.
Deze voorkeur voor “officials” verbonden met het huidige projectbureau maakt de uitkomst van het onderzoek nogal voorspelbaar. Natuurlijk gaat de projectcommunicatie momenteel voorbeeldig, natuurlijk was het vroeger slechter en natuurlijk wordt het verschil gemaakt door de crew die er nu zit. “Wij van WC-eend adviseren: WC-eend”

Vallen en opstaan

Ton Baetens wil in zijn boek een trendbreuk laten zien in de communicatie rond dit grote bouwproject en daarom zou je als lezer een overzicht verwachten van de communicatieve inspanningen door de jaren heen. Door, net als Soetenhorst en de enquêtecommissie, eerst de doelen en strategieën in de voorbereidingsfase te beschrijven ontstaat een kader voor wat er daarna gebeurt. Op z’n minst zou je zo de hypothese (men wilde aanvankelijk niet communiceren en later wel) in een historisch perspectief kunnen plaatsen.
Ook hier laat het boek ons nogal in de steek. De terugblikken gaan niet verder dan de periode waarin het project in uitvoering kwam, vanaf 2003, terwijl er daarvoor toch ook het één en ander is gebeurd, niet in het minst op het gebied van de projectcommunicatie. Kort samengevat stond die in de voorbereidingsfase in de eerste helft van de jaren ’90 in dienst van de stedelijke discussie over het nut en de noodzaak van de nieuwe lijn en de voorgestelde bouwmethode. Daarna volgde vanaf 1996 een campagnefase, waarin het besluit tot aanleg van de lijn door de gemeente werd verdedigd in de aanloop naar een stedelijk referendum, waarin uiteindelijk onvoldoende tegenstanders naar de stembus gingen om het tij te keren. En vervolgens startte in 2003 de fase van de uitvoeringscommunicatie, waarin het project zich tot op de huidige dag bevindt.
Deze voorgeschiedenis van discussie en campagne is belangrijk omdat daarin door de gemeente verwachtingen werden gewekt en beloften gedaan die naderhand volstrekt onhaalbaar bleken. Zoals de belofte van een geruisloze bouwmethode, minimale verkeersoverlast, ongehinderd wonen, werken en winkelen en volstrekte veiligheid, allemaal illusies, waar in de praktijk niets van terecht kwam. In plaats daarvan kregen de mensen die woonden en werkten rond de bouwputten vanaf 2003 te maken met hevig en permanent lawaai, onveiligheid, brandgevaar, stof, verkeershinder en andere narigheid, veroorzaakt door bouwers die niet voorbereid waren op het werken in een dichtbevolkte stad. En dus ontbrak het ook aan maatregelen om de extreme overlast tot aanvaardbare proporties terug te brengen en de betrokkenen te ondersteunen of te compenseren.
Daar is vanaf 2003, al improviserend en met vallen en opstaan, verandering in gebracht. Er kwam omgevingsmanagement, er kwamen tijdelijke woon- en werkruimten, voorrang bij herhuisvesting, hotelovernachtingen, brandvoorzieningen, schoonmaakacties, individuele hulp en financiële compensatie voor bewoners. Ook de schaderegeling voor ondernemers werd aangepast, er kwamen voorschotten in afwachting van een definitieve vergoeding van geleden schade. Dat alles is te vinden in raadsbesluiten en andere openbare bronnen.
Omgevingscommunicatie werd daarbij meer dan informeren en communiceren, het werd ook aanwezig zijn en problemen oplossen, 24 uur per dag en (vanuit het project) van hoog tot laag. Geen gemakkelijk werk, dat veel vroeg van het inlevings- en uithoudingsvermogen van de omgevingsmanagers. De Vereniging voor Overheidscommunicatie beloonde de inspanningen in 2007, dus ruim voor de grote ommekeer, met een nominatie van de Noord/Zuidlijn als overheidscommunicatieproject van het jaar.

Nieuwe issues, nieuwe middelen

Is er sinds die eerste uitvoeringsjaren dan niets verbeterd? Natuurlijk wel, dat toont Ton Baetens ook overtuigend aan. Om te beginnen verschoof de aandacht in de stad. Na het gereedkomen van de meest hinderlijke werkzaamheden werden bouw- en verkeersoverlast minder en kwamen er nieuwe aandachtsgebieden en nieuwe zorgen op. De veiligheid van bestaande panden bijvoorbeeld, aanvankelijk nauwelijks een issue, maar na de verzakkingen aan de Vijzelgracht het centrale punt van zorg. Daarnaast kregen de inwoners van de stad steeds meer belangstelling voor de bouw waarvan steeds vaker mooie resultaten zichtbaar werden.
Dat alles leidde tot nieuwe accenten en de inzet van nieuwe middelen in de projectcommunicatie. Op de bouwplaatsen werden vanaf 2004 gemeentelijke keten of kantoren ingericht waarin niet alleen de opzichters, maar ook de omgevingsmanagers een plek kregen. Omgevingsproblemen werden in 2005 een expliciete verantwoordelijkheid van de managers van het project in plaats van een moeizame klus voor specialisten. Zichtbaar werd dat de lijn niet werd gebouwd door instanties, maar door mensen van vlees en bloed, er kwamen bouwvakkers op de boeken, de borden en de site en er kwamen mensen “uit de put” op de lokale zender AT5. En met het vorderen van de bouw kreeg ook het grote publiek de kans om onder de grond de werkzaamheden te bekijken. Daarvoor werd in 2007 besloten een ondergrondse uitkijkpost te bouwen in het metrostation Rokin.
Daarnaast werden op steeds grotere schaal social media ingezet om het publiek van dag tot dag te informeren. Het begon in 2006 met een SMS-service voor bewoners en winkeliers rond de bouwplaatsen, later gevolgd door Facebook. Twitter en andere kanalen voor heel Amsterdam. Vooral na 2008 ging het project hier actief en innovatief mee aan de slag, met als terechte beloning de verkiezing van Alex Sheerazi tot communicatiemanager van het jaar 2010.
Zo werd de projectcommunicatie bij de Noord/Zuidlijn geleidelijk aangepast en uitgebreid, niet op één voorbestemd moment, zoals Baetens veronderstelt, maar in een proces van kleine en grote stappen dat al lang voor 2008 werd ingezet. Met vanaf de start van de bouw een meer dan positieve attitude bij de projectverantwoordelijken om er samen met bewoners en ondernemers het beste van te maken.
Betekent dat ook dat alles goed ging ? Nee, zeker niet, er was wel degelijk “omzichtigheid en krampachtigheid” zoals Toon Baetens het heeft genoemd. Er was, vooral in de eerste uitvoeringsjaren, onvoldoende en verkeerde informatie, er was te weinig respons op klachten en er waren te vaak beloften die niet werden nagekomen. Maar als dat niet kwam door onwil van de hoofdrolspelers, waardoor dan wel? Waren er misschien andere mechanismen die de zaak frustreerden? Moeten we misschien naar een andere hypothese?

Communicatie en condities

Om een verklaring te vinden voor de wijzigingen in het communicatiebeleid moeten we misschien niet alleen kijken naar de functie communicatie, maar ook naar de context waarin werd gecommuniceerd, dus naar het complete infrastructuurproject. Ook daarbij is een terugblik naar de jaren ’90 nuttig.
Het staat wel vast dat Amsterdam bij de voorbereiding van de metrobouw vrijwel direct koos voor een private aanpak. Externe bureaus moesten het project ontwikkelen en verantwoordelijk zijn voor een goede uitvoering. Dat paste in de tijdgeest van de jaren ’90 waarin overheidstaken op grote schaal werden uitbesteed aan marktpartijen. Het leek ook een goed antwoord op de slechte ervaringen met het gemeentelijk optreden in de jaren ’70, toen een deel van de binnenstad moest worden ontruimd en gesloopt en aanzienlijke kostenoverschrijdingen ontstonden. “Dat nooit weer” was de vaste overtuiging bij de Amsterdamse bevolking en in de Amsterdamse politiek.
Om zeker te zijn van dat “nooit weer” stelde de gemeente in 1992 een pakket eisen vast waaraan nieuwe metrobouw moest voldoen: geen sloop, geen verzakkingen, geen verkeershinder, geen overlast, geen onderbreking van wonen, werken, winkelen, enzovoorts, je mocht van de bouw zo weinig mogelijk merken. Met die rigoureuze eisen ging een combinatie van drie ingenieursbureaus aan de slag en dat leidde al snel tot de (even rigoureuze) keuze voor één techniek, de boortechniek, waarvan in die tijd veel werd verwacht. Je zou grote delen van de lijn kunnen boren en niet alleen de tunnels, maar ook de stations “van onderen” kunnen bouwen, zonder merkbare impact voor het leven bovengronds. Pas later bleek dat de boortechniek ook een aantal vervelende consequenties heeft: een diepe ligging van de lijn en dus diepe bouwputten en riskante bouwmethoden bij de aanleg van de stations, die, zoals naderhand bleek, toch in de openbare ruimte moest gebeuren. Ook bleek het boren op veel plaatsen niet zo gemakkelijk als gedacht waardoor ook andere technieken moesten worden ingezet en uiteindelijk een samengesteld en zeer complex project ontstond, volgens sommigen zelfs het meest complexe infraproject ter wereld. Met navenante buitengewone risico’s.
Voor de risico’s werd uiteindelijk een hoge prijs betaald. Het Rijk vertrouwde het allemaal niet en koos in 2000 voor een vaste afkoopsom aan de gemeente in plaats van (zoals gebruikelijk) een deling van het risico. De aannemers deden in 2001/2002 eigenlijk hetzelfde, zij boden een harde prijs voor de onderdelen die met beproefde technieken te maken waren, maar legden voor de rest via stelposten en een “gemeenschappelijke domein” de risico’s bij de gemeente. En ook de externe ingenieurs lieten vastleggen dat hun aansprakelijkheid beperkt zou zijn. Daarmee werd de enige risicodrager de gemeente Amsterdam, die het project nu juist aan derden had willen uitbesteden.
Het gevolg van het uitbesteden was ook een dubbele project-organisatie, voor het overgrote deel in private handen. Externe ingenieursbureaus ontwikkelden het project met de gemeente als een zwakke, nauwelijks deskundige, opdrachtgever. Soetenhorst en de enquêtecommissie beschrijven hoe het opdrachtgeverschap en de projectdirectie binnen de gemeente Amsterdam voortdurend wijzigden, het project was ambtelijk eigenlijk “van niemand”. De externe organisatie, het Adviesbureau Noord/Zuidlijn, werd dan ook leidend in de projectontwikkeling. Een bureau dat een commercieel belang had bij de continuering van het werk en dus bij een positief besluit van de gemeenteraad. Wat mede de onderschatting van de risico’s en de te rooskleurige inschatting van de kosten en de uitvoeringstermijnen kan verklaren.

Problemen door rooskleurige prognoses

Wat betekenen zulke condities, een hoge complexiteit, een duale organisatie en een zwak opdrachtgeverschap, voor de communicatie met belanghebbenden? Allereerst natuurlijk een veel te optimistische informatiestroom aan bewoners, winkeliers en anderen. Bij Soetenhorst zijn daarvan mooie voorbeelden uit de jaren ’90 te vinden. Je zou tijdens de bouw “nog geen theelepeltje horen rinkelen”, de panden zouden dag en nacht worden bewaakt door een monitorsysteem, elke schade kwam voor rekening van de gemeente, de kosten zouden geen euro stijgen en de lijn was binnen enkele jaren klaar. Zo werden tot 2002 met minimale onderbouwing maximale verwachtingen gewekt.
Een tweede gevolg van de gekozen aanpak was een meervoudig afzenderschap. In de jaren ’90 was de omgevingscommunicatie (net als het hele project) een verantwoordelijkheid van het externe ingenieursbureau, dat echter in de lastige Amsterdamse werkelijkheid nauwelijks uit de voeten kon. Insprekers en omwonenden wilden met de eigen bestuurders en ambtenaren kunnen discussiëren en niet met ingehuurde experts. Vanaf 2000 nam de gemeente daarom de verantwoordelijkheid voor de projectcommunicatie over, echter met gebruikmaking van de informatie van het Adviesbureau. Zo kwamen er twee afzenders, waaraan in 2002, na de aanbestedingen, een derde partij werd toegevoegd, namelijk de aannemer. Een partij met een eigen verantwoordelijkheid voor de aanpak van het werk, die daarin eigen keuzes maakte, afwijkend van wat eerder was bedacht. Dus gingen drie partijen met verschillende opvattingen en divergerende belangen informatie leveren, met de gemeente als een zwak en nauwelijks deskundig coördinator. Met als gevolg, zoals Baetens terecht constateert, geregeld hiaten, verwarring, niet nagekomen beloften en onduidelijkheid over verantwoordelijkheden.
Een gevolg van de rooskleurige prognose van de kosten en de planning was ook de vaststelling van een te krap budget en een te krappe planning voor het project en dus het ontbreken van financiële ruimte om omgevingsproblemen aan te kunnen pakken. Natuurlijk was er geld voor omgevingscommunicatie , maar voor maatregelen die echt hout sneden, zoals het stilleggen van de werkzaamheden in de avond, de inzet van ander materieel of het toepassen van minder belastende bouwmethoden, ontbrak het geld en ontbrak de tijd. Dat betekende omgevingscommunicatie met voornamelijk lege handen.

Willen of kunnen?

Zo’n cocktail van maximale verwachtingen, tegenstrijdige inzichten en onvoldoende ruimte voor oplossingen maakt communicatie met de buitenwereld tot een lastige opgave. Als je voortdurend slecht nieuws moet brengen zonder goede informatie en zonder passende antwoorden op problemen ben je een gehandicapte gesprekspartner en ontstaat, zoals Ton Baetens dat noemt, ontwijkgedrag, omzichtigheid, krampachtigheid .
Wat is in zo’n geval het beste antwoord ? De aanbevelingen van Baetens en de RMO volgen? Dus een andere houding kiezen? Besluiten tot totale openheid? Meer ruimte vragen om met burgers te communiceren? Meer vertrouwen hebben in de samenleving ? Het lijkt ons niet genoeg. Eerst en vooral moet je de oorzaken aanpakken. Zorgen voor een realistisch beeld van de werkelijkheid. Voor betrouwbare informatie en voor ondubbelzinnige afspraken tussen uitvoerende de partijen. Voor een eenduidige aansturing van het project en dus voor sterk opdrachtgeverschap. En voor voldoende ruimte om aanpak en werkmethoden te kunnen wijzigen waar dat nodig is. Kortom voor drastische ingrepen in het project als voorwaarde voor verbetering van de communicatie
Dit is ook wat er na de aanbestedingsfase is gebeurd. De verwachtingen werden naar een realistisch niveau teruggebracht. De open bouwcontracten werden dichtgeschroeid door harde afspraken. De dubbele organisatie werd vervangen door één gemeentelijk projectbureau dat later zelfs een dienst werd. De budgetten en de planning werden stapsgewijs verruimd zodat waar nodig veiliger en omgevingsvriendelijker gewerkt kon worden. En er kwamen nieuwe, ervaren bouwmanagers, ook in het contact met de omwonenden. Zo werd stap voor de stap de basis gelegd voor de huidige succesvolle omgevingscommunicatie. Niet door wijziging in attitude, maar door wijziging in condities.
Onze hypothese is dan ook dat goede communicatie niet in de eerste plaats een kwestie is van willen, maar van kunnen. Als de omstandigheden waaronder gecommuniceerd moet worden niet deugen, wordt het niets. Projectcommunicatie is zo goed als het project en in elk geval nooit beter.
Als deze hypothese klopt doen communicatie-adviseurs er goed aan zich te verdiepen in de inhoud en de organisatie van hun project voordat ze hun vak gaan uitoefenen. En waar geen basis is om met de buitenwereld een goede verstandhouding op te bouwen doen ze er goed aan eerst orde op zaken te stellen voordat ze aan de slag gaan. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling zou bij het toetsen van deze hypothese een voortrekkersrol kunnen spelen door breder en diepgaander te onderzoeken hoe wij in Nederland grote projecten organiseren en wat daarbij de kansen zijn voor gewetensvolle projectcommunicatie.

Henk van Veldhuizen, projectdirecteur Noord/Zuidlijn 2003-2008, Herman Groot, adjunct-directeur omgeving Noord/Zuidlijn 2003-2008, Anja Wanningen, omgevingsmanager Noord/Zuidlijn 2005- 2010 en mede-auteur van Omgevingsmanagement, handboek voor de praktijk, Ellen Jonathans, hoofd communicatie Noord/Zuidlijn 2000- 2009.